El límite de las tasas municipales: Transparencia y abusos en la recaudación local

*por Gonzalo Fuentes Arballo, abogado, Magister en Administración de Empresas, Maestrando en Derecho Tributario, especialista en Compliance y Prevención de Lavado de Activos

Desde la Revolución de Mayo, los argentinos han exigido claridad sobre el uso de los fondos públicos, una demanda que sigue vigente más de dos siglos después. Así surgió «el pueblo quiere saber de qué se trata». La transparencia en la administración de estos recursos es crucial para el control ciudadano sobre el Estado.

La historia fiscal del país ha sido turbulenta, con advertencias tempranas de Alberdi sobre una política fiscal irresponsable e “instituciones débiles”, así sostuvo que «el país ha vivido en esas crisis desde que dejó de ser colonia».

¿Pero qué son y de dónde vienen los fondos públicos? Pues ni más ni menos que los fondos que se recaudan por impuestos. El Estado en sus diversas formas no tiene otra forma de generar fondos en forma significativa, entonces es correcto decir que los fondos públicos no son otros que los aportados por los contribuyentes. Es cierto que podemos contemplar venta de tierras públicas, algún rendimiento financiero y el otorgamiento de permisos y licencias como ingresos posibles de un Estado, pero, seamos sinceros, son ingresos marginales, no pueden satisfacer las necesidades de la una administración gubernamental en sus diferentes estamentos. Por otra parte, la toma de créditos y emisión monetaria aparentan provocar una adicción que en el caso argentino han mostrado sus peores facetas.

El rol de las tasas municipales

Aquí surge un tema no menor, el de la distribución de los poderes y facultades fiscales en un país con un régimen federal de gobierno, pues de allí derivará la definición conceptual del tipo de gastos que deben ser afrontados en su caso por la Nación, las provincias, la CABA y los municipios.

En ese sentido la financiación de esos gastos, el nacional, provincial y municipal a través de nuestra historia han resultado objeto de extensas discusiones y de variadas decisiones políticas las cuales, en gran medida, han sido recogidas en nuestra constitución, así como en diferentes acuerdos interjurisdiccionales.

Pero permitámonos coincidir en que el Estado se financia casi exclusivamente mediante tributos: Una y otra vez escuchamos que Argentina necesita una reforma fiscal. Esta afirmación tendría una aprobación casi unánime si la sometiéramos a una encuesta. Pero esa posible unanimidad desaparecerá al considerar qué reformar y de qué manera hacerlo.

 En lo que concierne a esta breve nota el objetivo es centrarnos en las últimamente potenciadas “tasas municipales” que, en teoría, no deben ser otra cosa que la contribución económica que pagan las personas y empresas en contraprestación por un servicio prestado por los municipios, tales como el alumbrado, barrido y limpieza (ABL) o la tasa de seguridad e higiene.

Ahora bien, en tiempos de apremios presupuestarios, las intendencias recurren a la creatividad en la imposición de estas “tasas municipales” llevándolas a una desproporción en sus alícuotas y también, en muchos casos, a no guardar relación con un servicio efectivamente prestado. Así se convierten en una forma de recaudación para financiar el gasto público municipal desnaturalizando el objeto de las tasas municipales, se transforman en un “impuesto”. Sin adentrarnos en una explicación de técnica impositiva, podemos sostener que los municipios no tienen la potestad de cobrar impuestos. La imposición de estas “tasas” resulta inmoderado y abusivo de la capacidad contributiva de los contribuyentes.  En resumidas cuentas, los municipios crean impuestos disfrazados de tasas.

Así nos encontramos con tasas viales sobre los precios de los combustibles, ecotasas –una tasa que se cobra al turista por la supuesta degradación del medio ambiente-, tasas municipales que se cobran con la factura del servicio de energía eléctrica u otros servicios, tasa de abasto, alícuotas desproporcionadas en la tasa de seguridad e higiene (TISH) en supermercados y otros rubros. ¡La enunciación es ejemplificativa, pues, puede haber muchas más!

La pregunta que aquí nos hacemos es: ¿Cuál es el limite a la facultad de imponer impuestos, tasas, contribuciones especiales y derechos por parte de los Municipios? Bueno, aquí surge una luz, los Municipios tiene esa facultad fuertemente encorsetada por la ley 23.548, Ley de Coparticipación Federal. Es lo que se llama una “ley-convenio”, fue sancionada por el Congreso Nacional y luego se adhirieron todas las provincias mediante leyes propias de sus respectivas legislaturas provinciales.

Esta ley obliga a las provincias a no aplicar por sí y a los municipios de su jurisdicción, sean o no autárquicos, gravámenes locales análogos a los nacionales. Entonces los municipios no pueden gravar por vía de tasas, contribuciones u otros tributos las materias imponibles sujetas a los impuestos nacionales. Para decirlo en forma más concreta, les está vedado duplicar lo que ya cobra el Estado Nacional.  Este es un recorte drástico normativo a su poder tributario porque: ¡Los tributos nacionales respecto de los cuales se establece la prohibición son tantos y tan variados que, en los hechos, no ha dejado nichos u oportunidades vacantes a los Municipios!

Podemos afirmar sin temor a equivocarnos que los municipios, como consecuencia de esta regla, sólo pueden imponer “tasas retributivas de servicios efectivamente prestados”.

Aquí el lector que no está en tema se puede estar frotando los ojos en la incredulidad de no entender entonces ¡¿Cómo le cobran lo que le cobran?! A no desesperar, la respuesta es que los municipios argentinos vulneran de modo sistemático y alevoso las reglas impuestas por la ley-convenio 23.548 de coparticipación federal. No se limitan a recaudar tasas retributivas de servicios, sino que “crean” verdaderos impuestos análogos a los impuestos federales coparticipables.

A ello se suma un tema no menor, que no desarrollaremos aquí por una exigencia de brevedad expositiva. A diferencia de otros países, la justicia argentina y ello en su máximo tribunal la Corte Suprema Argentina, ha sido indulgente –¿Es un término más elegante que cómplice no? – en permitir a los municipios tomar en consideración la capacidad contributiva del ciudadano a los efectos de la determinación del valor a cobrar por una tasa. Ello choca con la realidad: esa forma de cálculo nada tiene que ver con el valor del servicio efectivamente prestado. La capacidad contributiva debe ser tomada en consideración para la determinación de impuestos, pero no en el caso de tasas.

Es cierto que esa indulgencia ha encontrado en los mismos fallos de la corte atenuantes en su aplicación, pero el camino de determinar el costo del servicio prestado pareciera que debe surgir con mayor énfasis. Adelantamos que ese mismo criterio no surge de los tribunales máximos provinciales los cuales, en líneas generales, no adhieren a que las tasas municipales deban exhibir proporcionalidad entre el costo del servicio y el monto del gravamen.

Del otro lado del mostrador están los intendentes, quienes en su defensa van a sostener que si se adoptase la posición que arriba hemos sostenido, no podrían financiar los gastos de los municipios a su cargo.  Es verdad que ha habido en los últimos años una gran transferencia de funciones de las provincias que han recaído en las escasas arcas municipales y que las mismas provincias no han acompañado esas transferencias de funciones con las partidas presupuestarias adecuadas, pero: ¿Acaso violar la ley e ir contra nuestro sistema constitucional debe contemplarse como una solución?

Podemos concluir que los municipios deberían financiarse con la distribución secundaria de masa coparticipable que las provincias deben realizar en su favor y el cobro de tasas retributivas de servicios efectivamente prestados.  La repuesta a la falta de recursos de los municipios tal vez deben transitar por una mejor administración Municipal. Los gastos solo pueden acompañar al ingreso y no al revés, para ello deberían ajustarse a criterios de eficiencia y transparencia. En el caso de ser injusta la retención de fondos por parte de las provincias deberán recurrir a la justicia para reclamarlos. Pero abarrotar a ciudadanos y empresas con cargas tributarias injustas ha quedado demostrado que no es la solución para provocar una mayor producción y mejor calidad de vida que todos dicen perseguir en sus plataformas electorales.

Es necesario avanzar en el dictado de una nueva ley de coparticipación federal de impuestos que incluya indicadores objetivos de distribución e incentivos de responsabilidad fiscal, criterios de eficiencia y equidad que reclama la constitución. Pero hasta que ello suceda es importante cumplir la ley actual.